Indagini bancarie, finanziarie e potere fiscale fuori controllo: la Corte EDU torna a raccomandare maggiori garanzie per i contribuenti

Con la sentenza Ferrieri e Bonasissa v. Italia (ricorsi nn. 40607/19 e 34583/20) la Corte EDU torna ad evidenziare le anomalie strutturali del sistema di accertamento fiscale italiano relativo, questa volta, all’accesso ai dati bancari e ne denuncia un’insufficiente regolamentazione, oltre che l’assenza di adeguate tutele di natura giurisdizionale. In linea con le precedenti sentenze “Italgomme” e “Agrisud”, viene contestato un sistema che permette un’eccessiva discrezionalità amministrativa nell’esercizio dei poteri istruttori, unitamente a garanzie per il contribuente solo apparenti. La decisione della Corte impone una revisione profonda del rapporto tra potere fiscale e diritti fondamentali (che dovrebbero essere) garantiti da uno Stato di diritto.

La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Corte EDU) nei casi Ferrieri e Bonasissa v. Italia (ricorsi nn. 40607/19 e 34583/20) torna a condannare l’Italia per violazione dell’art. 8^[1] della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (“CEDU”).

Tale pronuncia, infatti, si inserisce ad oggi in un trittico^[2] di decisioni che censurano le disposizioni tributarie italiane relative ad accessi ispezioni e verifiche; nel caso della sentenza in commento si tratta delle indagini bancarie e finanziarie (comprese le informazioni sui conti correnti, le cronologie delle transazioni e i dettagli di altre operazioni finanziarie dei ricorrenti o ad essi riconducibili) disciplinati dagli artt. 32 del d.P.R. n. 600 del 1973 e 51 del d.P.R. n. 633 del 1972.

La Corte muove dal presupposto, ormai consolidato nella propria giurisprudenza^[3], che le informazioni che le autorità fiscali ottengono dai documenti bancari e finanziari, sebbene classificati come informazioni di interesse pubblico ai sensi del diritto nazionale, costituiscono dati personali attinenti alla vita privata, a prescindere dalla loro riferibilità a un’attività professionale o imprenditoriale^[4]; in ragione di ciò, il loro trattamento da parte dell’amministrazione finanziaria integra un’ingerenza nella vita privata che viola l’articolo 8 della CEDU, e che pertanto deve essere giustificata alla luce dei criteri di legalità, necessità e proporzionalità.

Ciò che tuttavia assume carattere dirimente – al pari dei precedenti casi Italgomme e Agrisud – è l’intensità dei poteri istruttori esercitati determinata dalla sproporzione tra le finalità perseguite e i mezzi impiegati (accessi e acquisizioni documentali effettuati in assenza di un’adeguata e specifica motivazione) e, conseguentemente, il grado di intrusione nella sfera privata del soggetto interessato.

La valutazione della Corte, quindi, si incentra sulla qualità del quadro normativo che disciplina il potere dell’autorità finanziaria e la contrapposta presenza di garanzie idonee a prevenire arbitri e abusi.

In questo senso, i giudici di Strasburgo ribadiscono che il requisito della “conformità alla legge”, richiesto dall’articolo 8, par. 2, della CEDU, non può essere inteso in senso meramente formale come, cioè, semplice esistenza di una base legale, ma deve essere declinato in termini di legalità sostanziale.

Infatti, sebbene l’articolo 8 non contenga requisiti procedurali espliciti, i concetti di legittimità e di Stato di diritto in una società democratica richiedono che le misure che incidono sui diritti umani debbano essere oggetto di una qualche forma di procedimento in contraddittorio dinanzi a un organo indipendente e competente a riesaminare tempestivamente (sebbene non necessariamente ex ante) le ragioni della decisione^[5].

Di talché, il potere attribuito all’Amministrazione finanziaria e alla Guardia di finanza di richiedere dati e notizie relativi ai rapporti bancari e finanziari dei contribuenti, non supera ancora una volta, secondo la Corte, questo vaglio qualitativo, poiché i presupposti per l’accesso sono espressi in termini estremamente ampi e generici, senza essere subordinati a una valutazione concreta della loro necessità e proporzionalità nel caso specifico^[6].

La discrezionalità che ne deriva assume i tratti di una discrezionalità sostanzialmente non vincolata; né possono dirsi sufficienti per arginare il fenomeno le prassi amministrative e le circolari interne che, pur rilevanti sul piano operativo, non possono supplire alla carenza di una disciplina legislativa puntuale e non garantiscono quella certezza giuridica che costituisce un elemento essenziale dello Stato di diritto^[7].

In tale contesto, il principio di proporzionalità – che dovrebbe operare come criterio di razionalizzazione del potere e come strumento di bilanciamento tra interesse fiscale e diritti individuali – resta privo di una reale capacità conformativa, risolvendosi in un controllo ex post meramente formale, affidato a giudici chiamati a valutare l’atto finale dell’accertamento e non l’ingerenza in sé.

Particolarmente incisiva, quindi, è anche la valutazione della Corte in ordine all’assenza di rimedi effettivi. Invero, nonostante sia legittimo che le autorità statali accedano e persino rivelino[8], nell’ambito di procedure formalizzate, i dati bancari e finanziari, al fine di valutare se un richiedente abbia adempiuto ai propri obblighi fiscali e, in caso contrario, di intraprendere le necessarie azioni legali, la Corte deve comunque accertarsi che esistano garanzie sufficienti e adeguate contro l’arbitrarietà, compresa la possibilità di un effettivo riesame della misura in questione^[9].

Tale conclusione si scontra con la qualificazione dell’autorizzazione all’accesso a tali dati, nel nostro ordinamento, come atto endoprocedimentale e perciò non autonomamente impugnabile, con la possibilità di sindacarne la legittimità solo in via mediata (e spesso tardiva) attraverso l’impugnazione di un eventuale avviso di accertamento dinanzi al giudice tributario, ai sensi dell’articolo 19 del d.lgs. n. 546/1992.

In questo senso, quindi, la tutela approntata dall’ordinamento tributario italiano si configura come un modello di tutela differita e condizionata, che la Corte EDU ritiene incompatibile non solo con l’articolo 8, ma anche con l’articolo 13 della CEDU. Né può colmare tale deficit il reclamo al Garante del contribuente ai sensi dell’articolo 13 della l. n. 212/2000 (Statuto dei diritti del contribuente), privo di poteri vincolanti e di una reale capacità conformativa, come riconosciuto dalla stessa giurisprudenza della Corte di cassazione^[10].

Alla luce di quanto rappresentato, la conclusione è che finalmente l’Italia – al pari di quanto avvenuto a seguito del caso Italgomme[11] – dovrà conformarsi in modo organico al dettato della Corte EDU, prevedendo un sistema adeguato oltre che di tutele che limitino la discrezionalità delle autorità fiscali, anche di garanzie procedurali per il contribuente, pena l’aumentare del numero di sentenze provenienti da Strasburgo di cui l’Italia rischia di essere destinataria.

A.M.

[1] L’articolo è rubricato “Diritto al rispetto della vita privata e familiare” e al co. 2 prevede “Non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell’esercizio di tale diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al benessere economico del paese, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, o alla protezione dei diritti e delle libertà altrui”. La violazione degli artt. 6 e 13 risultano assorbiti dalla trattazione relativa alla violazione dell’art. 8 della Convenzione.

[2] Si vedano anche le sentenze del 2025 relative ai casi Italgomme Pneumatici S.r.l. et alii v. Italia, n. 36617/18 e Agrisud 2014 S.r.l. semplificata et alii v. Italia, n. 32539/18.

[3] Cfr. G.S.B. v. Svizzera, n. 28601/11, § 93, 22 dicembre 2015.

[4] Cfr. Samoylova v. Russia, no. 49108/11, § 62, 14 dicembre 2021; M.N. e altri v. San Marino, n. 28005/12, § 51, 7 luglio 2015, e Brito Ferrinho Bexiga Villa-Nova v. Portogallo, n. 69436/10, § 43, 1° dicembre 2015.

[5] Cfr. § 72 della sentenza in commento.

[6] Cfr. § 71 della sentenza in commento: “affinché il diritto interno soddisfi questi requisiti, deve offrire una misura di protezione giuridica contro le interferenze arbitrarie delle autorità pubbliche con i diritti tutelati dalla Convenzione. Nelle questioni che riguardano i diritti fondamentali, sarebbe contrario allo Stato di diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica sanciti dalla Convenzione, che una discrezionalità legale concessa all’esecutivo sia espressa in termini di potere illimitato. Di conseguenza, la legge deve indicare con sufficiente chiarezza la portata di tale discrezionalità conferita alle autorità competenti e le modalità del suo esercizio”.

[7] Cfr. Circ. n. 16/E/2016; Circ. n. 25/E/2014; Circ. n. 32/E/2006.

[8] Cfr. Direttiva 2011/16/UE (DAC).

[9] Cfr. § 73 della sentenza in commento.

[10] Cfr. Cass. n. 25121/22.

[11] A seguito della sentenza Italgomme l’Italia con l’art. 13-bis del d.l. n. 84/2025, ha modificato l’art. 12 della l. n. 212/2000, prevedendo l’obbligo di motivazione rafforzata degli atti di autorizzazione e nei relativi processi verbali per l’accesso nei locali aziendali.